| 財政部：養(yǎng)豬政策過度干預行業(yè)發(fā)展，造成養(yǎng)豬戶心理預期不穩(wěn) | |
| 發(fā)布時間：2020/5/26 發(fā)布者：管理員 閱讀：1598次 | |
近年來，為解決生豬市場價格周期性波動，“肉貴傷民”與“豬賤傷農(nóng)”現(xiàn)象交替出現(xiàn)的問題，國家出臺了一系列扶持生豬生產(chǎn)、流通的財政支持政策，取得一定成效，但也暴露出不少問題。近日，財政部經(jīng)濟建設司會同湖南省財政廳，以該省為典型，對我國生豬市場運行情況以及扶持生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策進行了系統(tǒng)梳理和認真研究，并從財政角度就如何發(fā)展生豬產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定豬肉價格進行了一些思考。 政策扶持促進了生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但也暴露了一些問題 為促進生豬生產(chǎn)，保證市場供給，2007年國務院發(fā)布《關于促進生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場供應的意見》(國發(fā)〔2007〕22號)，提出了一系列綜合應對措施，并相繼出臺了號稱“十全大補”的約10項財政補貼政策，基本覆蓋了生豬生產(chǎn)、繁育、防疫、宰殺、流通等各個環(huán)節(jié)。以湖南省為例，2012年中央財政安排生豬補貼該省各類生豬補貼13.78億元，平均每頭出欄生豬補貼17.18元，其中：生豬調(diào)出大縣獎勵資金5.86元、生豬標準化規(guī)模養(yǎng)殖場建設資金2.74元、生豬良種補貼資金0.71元、能繁母豬及育肥豬保險補貼2.43元、能繁母豬補貼資金3.49元、屠宰環(huán)節(jié)無害化處理1.08元、規(guī)模場病死豬無害化處理0.71元、強制撲殺及基層動物防疫補助經(jīng)費0.36元、生豬信息監(jiān)測預警經(jīng)費0.03元。補貼政策之外，國家還通過安排儲備對市場進行調(diào)控，平均每儲備1公斤凍豬肉，每年需承擔利息費用及虧損約2.7元。 全方位的扶持政策一定程度上促進了生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首先，保證了生豬生產(chǎn)能力穩(wěn)定增長。一系列政府補貼政策的出臺，穩(wěn)定了企業(yè)及農(nóng)民發(fā)展生豬生產(chǎn)的預期，調(diào)動了生產(chǎn)積極性，促進生豬生產(chǎn)能力穩(wěn)步增長，以湖南省為例，2012年全省出欄生豬8018萬頭，比2007年增長14.36%，每年還向外調(diào)出生豬超過2000萬頭，成為廣東、珠三角、長三角等主要豬肉消費地區(qū)的重要供應源。 其次，推動了生豬產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在生豬扶持政策引導和養(yǎng)殖效益刺激下，生豬產(chǎn)業(yè)結構向規(guī)�；较蚣铀侔l(fā)展，規(guī)模養(yǎng)殖已經(jīng)成為生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導力量。到2012年底，湖南省養(yǎng)豬戶已由2007年的876萬戶減少到282萬戶，平均每年減少99萬戶，養(yǎng)豬戶占總農(nóng)戶的比重已由2007年的63.9%下降到19.98%。與此同時，規(guī)模養(yǎng)豬快速發(fā)展，湖南省生豬規(guī)模養(yǎng)殖戶達到26萬戶，年出欄生豬5297萬頭，占全省出欄總量的68.5%，年出欄生豬500頭以上的標準化規(guī)模場達2.5萬戶，標準化規(guī)模場年出欄生豬3200萬頭，占全省總出欄的37.5%。規(guī)模場數(shù)和規(guī)模場出欄豬數(shù)量分別比2007年增長74.95%和77.82%。 再其次，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展速度加快。近幾年來，湖南省生豬養(yǎng)殖行業(yè)發(fā)生重大變革，生豬養(yǎng)殖行業(yè)產(chǎn)能正在向大規(guī)模養(yǎng)殖集團企業(yè)集中，雙匯、雨潤等一批集生豬養(yǎng)殖、屠宰、加工業(yè)務一體的大型產(chǎn)業(yè)集團快速涌現(xiàn)，促進完善了生豬產(chǎn)業(yè)鏈條，并成為穩(wěn)定生豬市場的有效力量。據(jù)統(tǒng)計，湖南省養(yǎng)殖行業(yè)中，作為頂端產(chǎn)品的種畜禽生產(chǎn)有1/3控制在龍頭企業(yè)手中，新建5000頭以上大型規(guī)模養(yǎng)殖場及養(yǎng)殖基地，超過一半為龍頭企業(yè)建設或合作建設，預計未來3-5年，該省龍頭企業(yè)養(yǎng)殖基地出欄量將達到1500萬頭以上，接近全省總量的1/5，生豬生產(chǎn)經(jīng)營逐步走向長遠性、穩(wěn)固性發(fā)展。 最后，生產(chǎn)周期性波動趨于平穩(wěn)。由于生豬調(diào)出大縣獎勵等補貼政策的實施，湖南省生豬周期性波動幅度減小，生產(chǎn)活動較為理性，并未隨著價格的大起大落而出現(xiàn)生產(chǎn)的劇烈調(diào)整，尤其是能繁母豬數(shù)量影響不大，波動幅度并未密切跟隨生豬價格。上半年深度虧損2個月，但母豬存欄總體僅減少2.73%，下半年恢復增加0.62%。同時，生豬產(chǎn)銷逐步趨向供求相對均衡的狀態(tài)，生豬價格大多時間處于合理區(qū)間震蕩，養(yǎng)殖戶全年能夠實現(xiàn)微利經(jīng)營。這些都表明，生豬行業(yè)在歷經(jīng)波動洗煉、盤整調(diào)節(jié)后，養(yǎng)殖結構趨于穩(wěn)固，養(yǎng)殖活動逐步走向理性。 現(xiàn)行政策體系存在一系列亟待解決的問題。首先，過度干預，影響市場機制作用。全方位的財政補貼政策在很大程度上改變了生產(chǎn)者的心理預期，“不看市場看市長”，市場價格的調(diào)節(jié)作用趨于弱化。即便在價格下跌時，養(yǎng)殖戶仍然維持甚至增加母豬存欄，雖然有利于保證后續(xù)市場供應，但也導致后期仔豬補欄和生豬供給過度增加，市場嚴重供大于求，進而價格進一步大幅下滑，生產(chǎn)者大面積虧損。2011年8月以來，生豬價格持續(xù)低迷，市場的“自我恢復期”較以往明顯延長。 其次，分頭管理，難以形成政策合力。各類生豬補貼資金名目過多，管理多頭，用途重疊，以致力量分散、效果抵消。從監(jiān)督管理來看，各類生豬補貼項目分屬畜牧、發(fā)改、商務、環(huán)保及農(nóng)業(yè)等部門分頭管理，扯皮多，協(xié)調(diào)難，無法形成政策合力。從使用方向來看，各類補貼資金在支出邊界上存在交叉或重疊。如養(yǎng)殖和屠宰環(huán)節(jié)的病死豬無害化處理補助方向大體相同，但分屬商務、農(nóng)業(yè)部門管理。從使用效能來看，由于資金分散且制度僵化，導致政策效果被弱化。如生豬保險補貼政策，保額低、險種少，難以調(diào)動養(yǎng)殖戶投保積極性;又如能繁母豬補貼，實踐中難以甄別操作，只能“撒胡椒面”;再如豬肉儲備，監(jiān)管難度大，儲存成本高，且由于儲存期短，出庫周期與市場調(diào)控周期往往不一致，時常出現(xiàn)價格下跌時國家拋儲的情況，導致調(diào)控效果大打折扣。 最后，政策不穩(wěn)，影響農(nóng)民生產(chǎn)預期。補貼政策帶有應急性和隨意性，“短期政策長期化”與“長期政策短期化”并存，沒有建立規(guī)范、穩(wěn)定的政策體系，導致養(yǎng)殖戶預期不穩(wěn)。如能繁母豬補貼，2007—2008年連續(xù)實施，2009—2010年暫停，2011—2012年繼續(xù)安排。又如良種繁育體系建設項目，2007—2008年實施，2009年取消。 以市場化、規(guī)�；癁榉较�，重構政府支持生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系 生豬是一種重要而特殊的商品，一方面，它具有一般商品的共同屬性，市場運行受價值規(guī)律調(diào)節(jié);另一方面，自古“豬糧安天下”，生豬市場的穩(wěn)定與否對于民生保障、三農(nóng)發(fā)展甚至國家穩(wěn)定都有著十分重大的影響。因此，實現(xiàn)生豬產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展必須堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在此基礎上，政府對市場失靈的領域和環(huán)節(jié)給予支持，將有形的手和無形的手相結合，構筑競爭有序、波動有度的生豬市場體系。 推動生豬產(chǎn)業(yè)規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化是未來生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢所趨，也是解決我國生豬市場波動大問題的根本途徑。一方面，要大力推動生產(chǎn)規(guī)�；攸c是支持發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，通過采取金融、財政、稅收等方面的扶持政策，鼓勵農(nóng)民通過開展合作經(jīng)營，做大生豬養(yǎng)殖規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟;另一方面，要完善生豬產(chǎn)業(yè)化鏈條，重點是鼓勵大型龍頭企業(yè)開展生豬產(chǎn)、銷、加工一體化經(jīng)營，提高生豬產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化程度，并成為解決生豬市場波動以及食品安全問題的有效抓手。 建立完善生豬保險制度。實行生豬保險是發(fā)達國家的普遍做法，也是保護生豬生產(chǎn)者利益，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展的有效的市場化手段。目前，我國生豬保險仍處于起步階段，險種少，賠付比例低。借鑒主要發(fā)達國家的做法，應逐步增加險種，提高賠付比例，探索與產(chǎn)量掛鉤及與收益掛鉤等不同形式的賠付模式，并建立“生產(chǎn)者為主負擔、政府適當補助、保險公司適當讓利”的保費繳納機制。鑒于目前我國生豬生產(chǎn)規(guī)模化水平較低，市場風險更大，在生豬保險政策實施初期，政府應適當提高補貼比例，以調(diào)動保險公司、生產(chǎn)者的參與積極性。未來隨著我國生豬產(chǎn)業(yè)規(guī)�；潭炔粩嗵岣�，可適當調(diào)低政府保費補貼的比例。 整合重構財政政策體系。按照“劃清政府市場邊界”的原則，找準財政支持生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的切入點和支持方式，建立規(guī)范、穩(wěn)定的政策體系。一是整合財政補貼資金。生豬補貼專項資金歸并為生豬生產(chǎn)專項資金、生豬市場體系專項資金及生豬儲備專項資金三個專項，由財政部門會同畜牧主管部門及儲備主管部門管理。財政資金主要用于支持生豬疫病防控、生豬良種繁育技術、生豬保險、生豬市場信息化建設以及儲備等具有公益性、公共性的重點領域和環(huán)節(jié)。二是支持規(guī)�；a(chǎn)。主要是支持農(nóng)產(chǎn)專業(yè)合作社以及龍頭企業(yè)，由其統(tǒng)籌用于發(fā)展規(guī)�；a(chǎn)。三是加大散養(yǎng)農(nóng)民支持力度。鑒于散養(yǎng)風險較大，財政支持要向散養(yǎng)農(nóng)民予以傾斜，探索采取政府購買服務的方式，由防疫部門、供銷合作社組織等給農(nóng)民提供免費或保本價的防疫、繁育服務;保險對散養(yǎng)農(nóng)民給予重點支持等。 調(diào)整完善生豬儲備政策。鑒于生豬不易儲存的物理特性，大量儲備不僅成本高也難以起到調(diào)控市場的作用。因此，應調(diào)整國家生豬儲備政策的功能定位，主要定位于應急保供。同時，按照中央和地方事權劃分，建立中央儲備與地方儲備相結合的儲備政策體系。中央儲備主要定位于全國性的應急保供，保持適當數(shù)量的凍肉儲備規(guī)模，取消活體儲備;地方儲備主要定位于保證區(qū)域內(nèi)市場供應，由各地結合生產(chǎn)、消費及財力等情況統(tǒng)籌確定儲備規(guī)模及吞吐時機。 探索開展期貨交易。生豬期貨是一種市場化的工具，在美國等畜牧業(yè)發(fā)達國家，已具有非常成熟的實踐經(jīng)驗。由于生豬期貨能夠提供未來1年到1年半的生豬市場價格預測信息，可為生豬養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖企業(yè)提供有效的價格參考，從而減少生產(chǎn)的盲目性，同時，通過將期貨交易與現(xiàn)貨交易相結合，也可建立較為穩(wěn)定的上下游鏈條，有效回避價格波動風險，鎖定預期利潤。鑒于目前我國生豬生產(chǎn)主體眾多，較分散、規(guī)模小，很難實現(xiàn)標準化交割訂單，在國內(nèi)全面開展生豬期貨交易的條件尚不成熟，可嘗試在局部地區(qū)、部分規(guī)模生產(chǎn)者當中逐步建立生豬產(chǎn)品遠期交易制度，并為期貨交易市場的建立積累經(jīng)驗。 生豬價格周期性波動是市場機制作用的結果 21世紀以來，我國生豬市場價格呈現(xiàn)出周期性大幅度波動，波動周期越來越頻繁，2003年至今，已經(jīng)歷了3輪價格的大漲大跌(學界稱之為“豬周期”)。生豬價格周期性波動是市場機制作用的正常反應，而現(xiàn)階段我國生豬產(chǎn)業(yè)的特性、特點進一步加劇了市場波動。 生豬價格周期性波動是市場機制作用的正常反應。價格圍繞價值上下波動是市場價值規(guī)律的基本表現(xiàn)，并由此引導生產(chǎn)實現(xiàn)供需平衡。體現(xiàn)在生豬市場，由于生豬生產(chǎn)具有周期性，從仔豬到育肥豬出欄，一般需要大半年，供給對價格的反應要經(jīng)過相應的蟄伏期才能體現(xiàn)出來。信息傳導的滯后性使生豬市場“蛛網(wǎng)現(xiàn)象”明顯。不管是從以往我國生豬市場運行情況看，還是從國外主要生豬市場運行情況看，盡管波動幅度和頻率略有不同，但都始終重復著“價格下跌—宰殺母豬—生豬減少—供應短缺—價格上漲—養(yǎng)殖增加—生豬賣難—價格下跌”的經(jīng)濟循環(huán)。 現(xiàn)階段我國生豬產(chǎn)業(yè)的特性、特點進一步加劇了市場波動。首先，養(yǎng)殖規(guī)模小不利于穩(wěn)定生產(chǎn)。生豬養(yǎng)殖規(guī)模是影響“豬周期”變化的重要原因。我國生豬生產(chǎn)規(guī)�；降�，2011年全國年出欄1萬頭以上的養(yǎng)殖戶出欄生豬占比僅為7.3%，，遠低于美國的90%。小規(guī)模為主的生產(chǎn)格局決定了當價格高漲時，大量社會資本進入，尤其是散養(yǎng)農(nóng)戶盲目擴大養(yǎng)殖數(shù)量，造成生豬生產(chǎn)供應增加，而一旦價格大跌，散養(yǎng)戶則跟風退出，造成后期生豬供應緊張，價格大漲。其次，養(yǎng)殖成本快速上漲推高豬肉價格。飼料和流通成本上漲是推動豬肉價格上漲的主要因素。近年來，我國人工成本及主要生產(chǎn)資料價格快速上漲，2001—2009年，湖南省單豬養(yǎng)殖的物質成本和服務費用由515元上漲到1160元，年均上漲12.3%。近兩年來，成本上漲速度進一步加快，2011年單豬生產(chǎn)成本達到約1500元，同比上漲超過25%。目前，生豬生產(chǎn)整體已進入高成本階段，推動生豬價格剛性上漲。最后，突發(fā)事件增多加劇價格波動。疫病暴發(fā)、食品安全、天氣變化等突發(fā)事件是影響生豬生產(chǎn)、干擾生豬價格的重要因素。據(jù)統(tǒng)計，近年來各類重大動物疫病每年帶來的直接經(jīng)濟損失達近千億元。特別是2006年蔓延全國的高致病性豬藍耳病，引起了生豬生產(chǎn)下降和價格的劇烈波動。2010年又出現(xiàn)全國性疫情，造成大量生豬死亡、豬價暴跌，加上行情不好，許多養(yǎng)殖戶不敢補養(yǎng)，生豬存欄和能繁母豬存欄下降，直接導致2011年生豬供給緊張，價格一路上漲。 2014年中央財政安排12億元支持畜牧良種補貼 為支持提高畜牧良種化水平，促進畜牧產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，按照今年中央1號文件有關“繼續(xù)實施畜牧良種補貼政策”的要求，2014年，中央財政通過畜牧發(fā)展扶持資金安排12億元實施畜牧良種補貼，鼓勵養(yǎng)殖者購買牲畜良種凍精和種公畜進行牲畜品種改良。 |